《信報》《教育評論》 (
“政策影響”與“影響評估”
程介明
學生常常是智慧的泉源。一位哈佛的畢業生，原來在中國當時的國家教委工作，不到幾年已經是世界銀行的高級教育專員。剛好在印尼峇裏主持了一個會，專門探討“運用監控與評估以改善教育的政策、規劃與成果”。初看是毫不起眼的題目，聼他一講，才知道是一個突破性的話題。原來探討的是關於如何評估教育政策的 impact。Impact 這個詞，也不容易翻譯得準：說是“影響”，太弱；説是“衝擊”，又太強。在這裡，impact是指一項政策實施以後所引起的影響、效果和後果。
這樣一說，讀者也許就會感到興趣。假如用傳統的所謂“系統分析”來看，一項政策通常經過幾個過程：輸入（研究某項政策的原因、條件、背景等）、決策（釐定目標、尋找方案、選擇方案）、產出（政策措施、具體建議、行動計劃、財政預算、評估方案等）、實施（營造輿論、爭取支持、調動部門、組織人力、監督執行等）、影響（政策成敗、預期成果、意外效果、民意反響、長遠影響、新增問題等）。“系統分析”已經不再是什麽偉大的理論，但是用來粗略地描繪政策的過程，就可以看到，大多數的政策過程，到了“實施”階段也就完了。許多政策在實施的過程中已經需要艱苦掙紮、弄得精疲力盡、甚至無疾而終。
有餘力去研究“影響”的，可以説是絕無僅有，到處如是。當然也因爲“影響”的產生，往往不是在政策執行的時候馬上見得到的，也不一定是政策直接導致的。要研究“影響”，往往超過了執行部門甚至決策部門的職權；也往往超過的當屆政府的期限，要後續的政府去承擔。
我經歷過少數幾個研究“影響”的項目。一項是二零零一年(與山口優美博士合作)，替日本政府研究二十年來日本的對外援助，是否對受益國的人力資源產生積極影響。結果我們在數字統計之餘，在印尼和泰國實地訪問了當地接受過日本援助的人員和項目，研究在他們身上的影響。
另一項是一九九九年，港大準備慶祝九十周年，鄭燿忠校長建議參考一九九六年麻省理工學院的一項“影響研究”（Impact Study），研究港大畢業生。但是麻省理工的研究，集中計算其畢業生屬下的資產，用來反擊反對資助大學的議員。港大結果把研究重點放到對香港社會的影響，這就是後來蘇澤光主持編輯的 Growing with Hong Kong （《與香港一起成長》）。
還有一項在本欄介紹過，是印度的“綜合幼兒成長計劃”，在貧困的農村，國家為幼兒供應“即食”的營養配料，旨在克服營養不良；但同時每週量度幼兒的體重，記錄在營養綫的圖表上，即時觀察幼兒的營養進展。這是把“影響”放在政策實施焦點的一個精彩的例子。
可見，“影響研究”需要經過一段的時間，讓政策發揮作用，才談得上評估。但是，所有的政策，假如不研究“影響”其實就等於不知道效果。那我們在種種政策裏面投下的巨大金錢和人力資源，是否花得其所？是否真的有效？是否統統浪費了？又是否產生了副作用？是否導致了一新的問題？其實都心中無數！
評估“影響”，與評估“產出”很不一樣。擧個例子。最近接觸牙醫的“植牙”比較多。植牙，是在牙床上植入鈦金屬桿，用以支撐假牙，成功的植牙，與真牙無異。要評估“產出”，就是看牙醫的功夫是否好，植牙以後的痊癒是否順當，有沒有後遺症之類。簡單來説，就是牙醫有沒有完成其職責。但是最近牙醫教授一個得獎的研究，是研究“無牙”的病人，同樣佩戴假牙，在植牙前後的營養水準比較。結果發覺植牙之後，營養水準驟然上升。這也是一種“影響研究”。可以這樣說，如果不去研究“影響”，植牙的功夫做得再好，也只不過是牙醫們的自我欣賞。
值得注意的是，植牙的“影響”，不是在牙醫的手術床上可以量度到的，而是在人的健康生活裏面才能體現的到的。
在高教界的朋友不會不知道，現在量度研究產出（其實絕大多數是量度論文），除了講究數量（篇數），還要講究“引用指數”（論文被人引用的次數），以及“影響因數”（刊出論文的刊物的影響力）。後兩者都是量度“影響”。但是這些指標，量度的都是論文與論文之間的關係，是學術界內部的影響，對於社會對於人類到底有多少“影響”，並不一定有直接關係。一篇論文，引用的人很多，自然説明在學術界引起了注意，但是，是否會導致人們在研究、生活、社會方面的變化，卻一般不是在短期內可以看得到的。諾貝爾獎金的得主，其得獎的研究，往往是十多年甚至是二十年前的事了。“影響”，是需要用時間來考驗的。
但是，對於行政人員來説，對於需要即時對公帑的使用交待的管理人員來説，要研究“影響”就太遙遠了；專門在公帑問題上做文章的政客也等不及了。於是，教育制度裏面就充滿了即食麵式的“產出量度”，務求花出去的公帑能夠馬上看到成果。這種看著鼻子尖走路的思維，結果就會不看政策的長期的、也是真實的“影響”。也許政策並沒有解決原來需要解決問題；也許政策執行的過程中，出現了原來沒有的問題；也許政策引起了後遺症；也許在政策實施的時候，大環境已經變了，要解決的問題也已經變了質；等等，都顧不上了。
看起來好像對於公帑的使用監控得很緊，但是其實即使公帑浪費得很厲害也無從得知，因爲我們顧不上看“影響”。